汪曙申：美国国会推动涉台立法扩大中美战略互疑
在台湾问题中，美国国会一向扮演亲台先锋，长期以立法权和监督权干预影响美国行政部门的台海政策，在海峡两岸甚至中美关系当中制造波澜。其中影响最恶劣的当属1979年国会通过“与台湾关系法”，以美国国内法的形式规范了美台“断交”以后的实质关系。之后，“与台湾关系法”也被纳入美国“一个中国政策”的内涵，成为中美建交以来美国历届政府在台海事务上推行“双轨政策”的凭据。一般而言，美国会介入涉台事务的方式，包括：通过专门的涉台法案或决议案;在国防授权法和对外关系授权法等法案中夹带涉台条款;议员单独或联名致函美国总统，要求行政部门就涉台事项表达立场和采取行动;召开涉台听证会，要求负责亚太事务的外交防务官员和学者报告台海形势和美台关系等。在这些方式当中，涉台立法的难度最大，干预程度最深，影响最久远。美国第115届国会亲台力量保持稳定。据台湾驻美代表高硕泰称，参众两院“台湾连线”议员分别为30人和215人。今年以来，美国会新一轮涉台立法表现形式多样，推升美台实质关系的力度则是多年来罕见，对中美关系的潜在破坏性不可低估。
一是美国“2018年国防授权法”包含罕见的重大敏感涉台条款。目前国会参议院和众议院均已通过各自版本的“2018年国防授权法”，两院正在协商共同的版本。其中涉台条款主要有以下内容：一是推动美台军事舰船互相停泊对方港口。法案要求美国防长在2018年9月1日之前向国会提交美国军舰停靠台湾港口可行性和适当性的报告，提交美国接受台湾军舰停靠夏威夷、关岛等地的可行性与适当性报告。二是推动美对台出售军事武器和技术常态化，进一步加强联合军事演练。法案提出美国应根据台湾的需求实施常态化的对台军售，邀请台湾参与美国主导的、能够提高台湾“有效吓阻”能力的多边军事演训，包括“红旗”军事演习。三是推动美加强台防卫战力建设。包括以技术协助支持台湾发展水下作战能力，包含载具与水雷。四是出现“六项保证”的表述。这是继“六项保证”于去年7月被共和党首次纳入党纲后，第一次在美国立法文本中出现。此前，由奥巴马签署的美国“2017年国防授权法”已允许美将级军官和国防部助理部长层级以上的官员赴台访问，对美一贯仅派遣退役将领访台的规定是一项大的突破。“2018年国防授权法”将涉台内容放在“美台防卫伙伴关系”为名的条款之下，比“2017年国防授权法”尺度更大，更加激进。由于国防授权法牵涉到美国整体国防预算的通过，特朗普签署的可能性很大，相关涉台条款一旦成为立法，将大幅提升美台实质关系，对中美关系将构成非常棘手的挑战。
二是“台湾旅行法”草案提出全面解除美台官方互动的限制。美参议员鲁比欧(Marco Rubio)、众议员罗伊斯(Ed Royce)在参众两院带头提出“台湾旅行法”草案，这是年内一项重要的涉台事务单项立法。其中写入“美国政府应当促进美国与台湾之间所有层级互访”，“美国应该允许国安、行政等任何层级官员赴台湾会晤台官员，允许台湾高层官员进入美国，与美国务院、国防部及其他政府部门官员会面”。1979年美台“断交”以来，美台官方接触受到限制，如美国对美军将领访台有较严格的审查控制，美内阁级官员访台限于环保、运输、教育等非敏感部门，美拒绝台湾领导人、“行政院长”、“国防部长”和“外交部长”进入华盛顿地区活动。对此，美国会认为，从“与台湾关系法”制定以来，美各届政府在推动与台官方互动关系上“自我设限”，应通过推动高层互访打破这种限制。目前“台湾旅行法”的推动进程较慢，最新进展是在众议院外交委员会获得通过。如果“台湾旅行法”最终在国会通过并被特朗普签署，将是“与台湾关系法”之后又一项单独的涉台立法，那么从法律上而言美台之间部长层级官员和将级军官之间的互访将被放开。若如此，将会进一步削弱美“一个中国政策”的基础。
此外还多个涉台法案在国会审议当中。美众议院军事委员会主席托恩伯利(Mac Thornberry)抛出“强化亚太区域安全法案”草案，其中提到美方应支持为台湾军事人员提供实际训练，发展台湾的不对称与创新战力，美方也应寻求扩大与台湾部队联合训练和演习的机会。参议院外交委员会亚太小组主席贾德纳(Cory Gardner)提出“台湾安全法”草案，除呼应“2018年国防授权法”提出美台军舰互泊外，还要求美国防部长邀请台湾参与2018年环太军演和“红旗”军演，要求就军售问题重新建立美台间的年度对话，推动美对台出售军事防御物资与服务走向常态化等。
此轮涉台立法呈现出“两院并进”的态势。国会议员一系列亲台举动，主要有以下考虑：第一，预防特朗普将台湾作为筹码与中国交易。特朗普上台后，美国会亲台势力担忧反建制的特朗普可能会拿台湾作为筹码,在中美关系中做大交易(grand bargain)，于是更积极地推动涉台立法进程，企图以法律的形式规范特朗普的对台行为。第二，主动塑造特朗普的台海政策。美共和党亲台派对奥巴马执政时期淡化台湾在美国“亚太再平衡”战略中的角色不满，对海峡两岸军事力量对比失衡的担忧与日俱增，企图利用特朗普上台后亚太战略形成的关键阶段，强化台湾在美国新安全战略布局中的地位，加强对蔡当局军事安全政策的支持。第三，大力强化美台实质关系。2016年5月民进党在台湾重新执政，因蔡英文当局不承认“九二共识”及其核心意涵，两岸关系陷入对抗的僵局。蔡当局被排除参与世界卫生大会和国际民航组织大会，圣多美和普林西比、巴拿马与台湾“断交”，使得美国内亲台派放言要对台湾“补偿”。美国会议员密集抛出涉台议案，意欲进一步强化美台政治和军事关系，减少蔡当局在两岸关系和对外关系上的压力，支持民进党执政。第四，一些激进保守派企图挑战“一中原则”，蓄意在中美关系上制造事端。这些保守派主张不能因迁就中美关系而靠向中国的“一中原则”，更加坚持美对台政策的独立性和自行定义“一中政策”的能力，要求加强美台军事安全关系，不断侵蚀美“一中政策”的基础。
美国是三权分立的政治体制，国会意志如何转化为实际的对外政策还得经过行政部门这一关。上述涉台立法即使在国会通过，总统是否签署、签署后是否执行、执行到什么程度，则将取决于特朗普的政治决定。目前，美国内各方对台湾的定位处在拉锯当中，行政部门更重视中美关系，国会和国防部则比较挺台湾。对于国会抛出“美舰泊台”等议题，“美在台协会”理事主席莫健公开称“非常困难”并且“构成危险”，表明美行政部门会非常谨慎处理涉台敏感问题。因为一旦美行政部门执行军舰泊台的政策，形同颠覆中美建交三原则，其对中美关系破坏的后果可想而知。但即使特朗普最后将相关涉台条款束之高阁，“2018年国防授权法”等涉台立法还是会进一步扩大中美之间的“战略互疑”，增大中国对美方可能将该法作为筹码操作“台湾牌”的猜忌和疑虑。
一中原则是中美关系的政治基础，中美三个联合公报规范了美国处理台湾问题的原则，特朗普政府有义务遵守和执行。特朗普即将展开上任后的首次访华之旅，中美之间有众多合作议程需要推动，双方应不断增强战略互信和良性互动。维护中美关系稳定有利于特朗普执政和推动双方关切的合作，保持台海地区和平稳定从根本上符合美国的国家利益，也是美国内的主流观点。对美国国会企图在台湾问题上掀起风浪，特朗普执政团队需要有清楚的认识，主动防范其对中美关系的消极影响。中国在处理中美关系上，秉持战略思维，也坚持底线思维，将继续坚决维护国际社会一中原则，坚决维护国家核心利益。
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