胡星斗：在华中科技大学中国政法大学的户籍改革演讲

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胡星斗：在华中科技大学中国政法大学的户籍改革演讲

作者：胡星斗

导读：

　　我主张尽快废除户籍制度，代之以身份证管理。

　　一些学者说，没有必要废除户籍，应当改革户籍；不能激进，应当渐进。似乎在中国现在做什么都谈渐进，渐进就是对的，否则是激进，不符合中国国情。

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正文：

　　我主张尽快废除户籍制度，代之以身份证管理。

　　一些学者说，没有必要废除户籍，应当改革户籍；不能激进，应当渐进。似乎在中国现在做什么都谈渐进，渐进就是对的，否则是激进，不符合中国国情。

　　但是像隔离型的户籍制度，本质上是封建社会、防控型社会的产物，目前世界上也只北朝鲜和贝宁两个国家有，这么落后的、没有人性的、极度妨碍中国现代化、破坏和谐社会的制度如果也不能果断地废除，那么是不是当初在西藏废除奴隶制度也应当慢慢地来？2003年中央政府废除收容遣送制度也应当慢慢地来？现在废除破坏法治的劳动教养制度也应当慢慢地来？

　　诚然，必须做好预案、找到管理的替代办法，但是如果你一心想保留户籍制度，那么永远也不会建立起符合现代文明准则的替代办法。只有下决心废除它，才会着手及加快建立我所说的身份证电子管理系统以替代户籍制度，并且让身份证系统更加公平、人性化、高效地发挥管理的作用。

　　还有学者说：户籍制度没什么用，有用的是附加在其上的其他制度，所以，关键是改革附加制度；或者改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法，让户籍只起人口登记的作用，那么保留户籍没有什么不好。另外有人说，现在城乡二元制度、城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了，只有等到二元制度一元化了，差距缩小了，才能废除户籍。

　　这些说法乍一听，都像是有道理。但是，你想过没有：如果不废除户籍制度，附加制度成为附骥之苍蝇、缠树之藤萝，不可能发生大的变革的；户籍制度是造成二元制度的因，二元的教育、医疗、养老等是果，不消除因，期待果改变，由二元变为一元，是不可能的。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成，虽然也有权力结构、特权制度、工业化、历史因素等原因，但最基本的原因是户籍制度造成和扩大了二元差距。在户籍制度存在的情况下，没有消除“因”，你要等到这些附加制度一元化、二元差距缩小，那是痴心妄想。比如，现在中央政府尽管非常重视民生，努力缩小城乡差距，但是因为户籍制度及由此衍生的农村土地产权制度不明晰、土地不能资本化、在集体土地上建设的小产权房不能合法化、农村金融匮乏、农业保险阙如、农村财税制度不规范（乱收费等使得乡镇企业萎缩）、农民没有技能、没有创业可能、农村没有象样的社会保障、农村存在大量的剩余劳动力但没有就业失业保障等原因，现在的城乡差距还在不断地扩大，如2006年城里人人均收入增长了10%，农村人只增长了7%，相差3个百分点，以往的年份相差更大，有时相差10个百分点。只要户籍制度等不改变，我可以断言，未来中国的城乡差距不会缩小，只会增大。

　　从表面上看，的确不应该把低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑到一起，但是实际上不捆绑到一起，你做得到吗？比如你提供社保、医疗、教育，在户籍制度存在的情况下，你能不捆绑到一起吗？不捆绑到一起，财政支出会大大地增加，人均GDP、人均福利等政绩指标大大地降低，你能干吗？只有把户籍制度废除了，你如果还说我不应该享受北京市民的待遇，我就要起诉你了，舆论压力就更大了，公民的权利意识觉醒了，扫除了户籍这个核心制度的障碍，那么这个时候每个领域单独的改革、附加制度的改革才有可能真正地启动。

　　所以，废除户籍，很大程度上是为了推动和加快其他领域制度的改革。的确，现在户籍的实际作用已经不大了，但是户籍是权利的象征，从这个角度来说，户籍的作用又是巨大的。有关部门可以依据这个权利的象征，不给你相关的待遇，比如不给你小孩免费入学的资格，不让你享受低保的资格。因此，只有废除它，就像美国、南非废除歧视黑人的种族不平等制度，那么一个公平的平等权利的社会才能够实现。南非曾经规定：年满16岁的非洲人必须携带身份证、迁移证、寻职证、居住证、纳税证明等，以备警察随时检查；如果忘了携带或者证件不全，会因“无业游民”的身份而被捕，仅1958年，南非就有近60万人因此被抓。

　　中国政府既然已经废除了收容遣送制度，不再像南非那样，没有暂住证、居住证就被收容，那么中国还应当一鼓作气，像南非废除种族隔离制度那样，废除暂住证背后的户籍隔离制度，同时，以废除户籍为契机，进行平等权利的制度变革。

　　既然户籍只起人口登记的作用，而身份证电子系统不仅起人口登记的作用，在人事档案、信用记录、收入纳税、社会保障、治安管理等方面都具有无比的优势，为什么不采纳呢？实际上，一些人主张保留户籍，只是维持二元制度、维持城市特权而放任城乡差距的扩大、不愿意增加财政支出的一个借口。

　　假如宣布废除户籍，不会使得城乡公民马上获得平等的实际权利，但是会导致一个直接的结果，就是会有更多的公民拿起法律武器，直接或者通过各种渠道来要求自己的权利、主张自己的权利，通过博弈维护自己的权利、实现自己的权利，比如打工者会打官司要求政府必须为打工子弟的教育拨款，农民为了解决他们的医疗、养老、就业等问题，也会利用舆论媒体更多地向中央、地方政府提出平等的要求，去问责，甚至起诉等等。

　　废除了户籍，也会促使中央政府从城乡一盘棋来考虑社会保障等问题，中央政府对地方政府进行财政转移支付，尤其是对一些外来人口入籍入户比较多的城市加大转移支付的力度，以保证它接纳更多的外来人口。同时，统一要求地方财政必须拿出多少钱用于教育、拿出多少钱搞社保，现在各级政府在教育上拿的钱太少，不愿为打工子弟的教育付费，中国的教育经费占GDP的比例还不到3%，世界平均为4~5%左右，中国社会保障的支出也仅占财政支出的20%左右，发达国家一般要占50%以上，美国为61%。所以中国应该大力加强财政支出中教育、医疗、社保的比例，多为农民、农民工、外来人口承担责任。

　　有人担心，假如户口准入放开了，会有很多人拥进大城市，甚至出现大量的城市流民、贫民窟。这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙，该来大城市的都来了，只不过自由迁徙的权利没有获得法律上的认可和保障。即使放开户籍，而教育、医疗等附加制度也不可能一下子改变，只是通过废除户籍促进附加制度尽快地平等化而已，所以，外来人口到大城市不会一下子获得实际上的平等待遇，也不会立即有更多的人到大城市来，因为第一，大城市生活成本高，找工作难，第二，住房贵，第三，还有教育医疗等等条件的约束。加上我们可以立法规定：必须在大城市拥有工作一定的时间，拥有住房（或者租赁了住房），才能够入籍；入籍后必须放弃农村的土地，而农村的土地随着未来土地制度的变革如允许集体土地的开发建设、小产权房合法化、甚至终究会有一天土地归农民所有，土地的资本价值将会越来越突出，农民不一定对进城感兴趣。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现。当然，时间长了，教育、医疗等附加制度越来越平等化了，进入大城市的人会越来越多，这是好事，正好符合我国城市化加速的大趋势。

　　由于户籍等限制，中国在过去近60年中城市化速度远远落后于工业化速度，与世界上其他国家的现代化过程完全相反，其他国家都是城市化快于工业化。这样，就导致中国的城市既不多、也不大。例如美国有18000个“市”，中国667个。河南的人口与日本差不多，但河南没有一个象样的大城市，日本却有东京、大阪、名古屋、横滨、京都、神户等国际化大都市。未来，中国就应当加快城市化步伐，把人口更多地集中在自然条件比较好的大城市，让西部特别是西北部大部分地区休养生息，保护生态，不再进行“大开发”。按照经济学家的测算，大城市人均占地只有小城市的1/3~1/10，发展大城市能够节约大量的土地。另外，大城市基础设施好，效率高，能够形成财富聚集效应。至于说，大城市也有问题，存在所谓的“城市病”，则主要通过改善政府管理等去解决，发达国家目前基本上克服了环境污染、交通拥堵等“城市病”就是最好的说明。还有人说大城市房价太高，不适合生活，可以通过政府减收土地出让金（土地出让金及税费占房价的60%）、允许农民有序地开发集体土地建“小产权房”等手段，中国就能够把房价控制在居民家庭年收入的3~5倍的国际标准之内。

　　假使不废除户籍，现在各个大城市对人口的限制也限制不住，而且越限制问题越多。比如说，北京要限制人口在多少多少之内，结果不断地被突破，死守户籍制度的结果便是更多的人人户分离，户籍不在北京，但是人在北京，其它城市也一样。在户籍保护之下，大城市与偏远地区城市、农村的差距只会越来越大，像北京作为特权城市，一流的大学、研究机构、医院、大的国有企业总部、银行总部、加上中央政府都在北京，而我们国家又没有建立科学、民主、均衡的公共财政制度、投资制度，像北京这样的城市只会越来越肥。发达国家哪有北京这样的情况？美国无论是华盛顿还是纽约，都无法像北京这样集中资源，最好的大学、研究机构，最好的医院、企业很少在华盛顿的，也很少在纽约，他们美国是各个地区均衡发展。而我们户籍限制以及特权城市制度的结果是，城市差距越来越大，城乡差距越来越大；人们对城市的认同度低下，城市没有人文关怀，社会治安问题越来越严重。为了解决这样的问题，政府于是在户籍上限制更加严格，包括要求办暂住证等等，越限制，城市特权就越多，想进入大城市的人也越多，但人们对城市管理当局的抵触情绪也越严重，结果陷入一个恶性循环。就如一个水库，泥沙淤积，河床越来越高，堤坝也不得不越筑越高，风险也越来越大。所以，废除户籍制度越晚，对社会和谐的伤害会越大，社会风险度也会越高。

　　还有人说，郑州等地曾经放松了户口管制，结果教育、医疗、低保等部门受不了，户籍改革失败了，现在回到了以前严格户籍、暂住证的状况，说明中国目前的财力还不足以支撑户籍全面的改革。

　　我认为，郑州等地的改革之所以失败，是由于中央政府没有对户籍改革的地方进行财政转移支付，以及地方财政体制没有得到改革。现在，中国的财力够强大的，2007年财政收入达到5万多亿元，加上预算外、制度外收入，实际为9万多亿，远远超过日本的相当于3~4万亿元人民币的财政收入，高居世界第二；中国的外汇储备1.53万亿美元，世界第一。中国不是没有钱，而是财政支出不科学、不透明、不民主，财政支出结构畸形化，如政府行政成本约占财政支出的三分之一，社会保障支出仅占20%左右，而美国的社会保障支出占财政支出的61%。我算了一下，即使废除户籍，统一城乡待遇，医疗方面政府一年要多支出2500亿左右，教育方面2000亿元左右（近年来中央推行免费义务教育，这个钱已经在出），低保方面城乡总共才花了一二百亿，将来就算花一千亿，以上几项加起来也就五~六千亿元，而中国2007年新增加的财政收入达一万三千亿元，只要把新增收入的一半资金投入就可保障废除户籍的成功了。如果能够进一步改革财政体制，把每年4200亿公款吃喝、3000亿公款买车、3000亿公款旅游出国等的钱省下来一半，也足够支撑户籍改革了。所以，中国不是没有财力推动户籍改革，非不能也，不为也。对于郑州等地的改革，中央政府应当进行财政支持，这样就不会失败了。

　　废除户籍之后取而代之的是身份证电子管理系统，请见我的文章“废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书”。以后，每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码，把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来，包括加入个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的纪录等等。这样的全国性的电子身份证系统快的话两三年就能初步建立起来，以后电子身份证也是可以刷卡的，各个城市街头伫立着刷卡机，你到一个城市来在刷卡机上一刷，公安部门、管理部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题，以后在身份证系统中就可以自主地申报收入、申领低保和保障性住房了；由于身份证号码与个人的资料紧密结合，因此，假身份证无处藏身，在发达国家如果没有合法身份，确实很难生存。

　　当然，为了保证个人资料的私密性，身份证电子系统将分层级、类别查询，并且立法惩治泄密行为；不同的政府部门可以查到个人的不同资料；他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。

　　有了废除户籍制度的决心，身份证电子系统才能在二三年内建立；如果总想保留封建的户籍制度，那么总也会拿没有替代措施来找借口。（完）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2008-3-26