万喆：特朗普税改是一场怎样的“战争”

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　　编者按：我们没必要陷入口水战中，而是要做好符合世界第二大经济体及伟大复兴梦想竞争地位的一切准备。

　　2017年12月2日，美国参议院以51票对49票通过税改法案。此前的11月16日，美国众议院以227票对205票通过税改法案。特朗普告诉美国老百姓，“税改将是他们今年收到的最大的圣诞礼物”。该事件再次吸引了全球关注，在中国更是刷屏，众说纷纭。

　　其中最有代表性有三种观点：一是“阴谋论”，认为美国税改是针对中国的“税收战争”；二是“赞歌论”，认为美国税改将引发企业回归，最终税收不减反增；三是“不负责任论”，认为美国税改是“美国优先”内顾型政策的突出体现，必将引起全球竞相减税。

　　解读不一，各有理由。我们应该怎么看待美国税改？

　　美国在发起税改“战争”吗？

　　此次美国减税方案被有些人视为“挑衅”，认为这是在发起减税的全球性“战争”。

　　不妨来看看全世界主要经济体这几年在税收方面的作为。

　　看发达国家。英国在做什么？2017年4月1日，英国新的财政年度，一系列新减税政策生效，公司所得税和资本利得税等都将降低。另外，为应对脱欧冲击，英国计划将把企业税率定在主要经济体中的最低水平，从目前的20%调低至15%以下。

　　看欧元区。法国在做什么？2017年7月8日，法国宣布，2018年法国强制性征税金额将减少“约70亿欧元”，其中60亿欧元拟以“企业竞争力与就业净纳税额减税优惠”方式给予企业”。“2022年以前，强制性征税将减少200亿欧元”。

　　看经济仍然强劲的德国在做什么？2017年1月，德国宣布，对税收体制进行彻底改革，通过减税政策每年为企业和经济发展减负150亿欧元。

　　看亚洲，日本在做什么？2014年，日本政府就开始实施用5年时间把企业法人税从35.64%（东京都）降至25%左右。

　　看新兴国家，印度在做什么？2017年2月，印度宣布减税。将有1950万人受益，占纳税人比例高达52.7%。

　　美国在发起税改“战争”吗？答案可能是否定的。全球都已经在减税，美国是这趋势中的一员。2008年全球金融危机以后，主要经济体先是通过货币宽松来拯救经济。

　　但随着货币政策边际效应不断下降，而其带来贫富差距加大、资产泡沫和流动性陷阱等新问题，在国际货币基金组织（IMF）的协调下，各国开始进入到“扩张的财政政策+结构改革”阶段。加大财政投入，同时减税，已经成为全球主要经济体实现经济复苏和增长的必然手段。

　　这是特朗普的心血来潮吗？

　　特朗普当选美国总统出乎许多人的预期。他的言行举止方式都与“传统型”总统或美国政客不尽相同，因此外界常认为他略显“出格”。这次税改方案震动朝野，牵动全球，是不是也是“出格”的表现之一呢？

　　美国历史几乎就是一部减税史。在美国推行减税，有天然的历史土壤做支撑，从17世纪英国清教徒踏上新大陆建国起，减税就贯穿了美国经济发展的全过程。在建国长达百年的时间里，出于独立政府没有必要向英国政府纳税的信念，美国从未收过个税。

　　征税源于战争。南北战争时征收个税，战争后废止；一战爆发，美国个税税率飙升至77%，战后马上降至25%；二战时，美国个税税率最高达90%以上，战后，美国疲于充当“世界警察”，个税税率没有像一战后显著下降。国民对减税的呼声日益高涨。

　　四十多年来，除了克林顿政府，基本上总统们上任后都在减税。肯尼迪政府时期，个税从20-91%下降至14-70%，企业税从52%下降至48%；里根政府时期，个税从11-50%降至15-28%，企业税从15-46%降至15-34%；克林顿政府时期，将个人税率最高升至39%，将企业税从34%提高至36%。但他之后通过了《减税法案》，适当削减了税收，开创了可返还税收抵免的先河；小布什政府时期，将个人边际税率从39.6%降至33%；奥巴马政府也推出了综合性减税计划，从2008-2009减税近6000亿美元。

　　减税是特朗普的心血来潮吗？答案可能是否定的。大约从肯尼迪时代起，减税便成了美国政客获取选民支持的关键因素之一，也几乎成了历届政府的不二选择。同时，从历史上来看，共和党素有减税的传统。共和党总统上任半年到一年范围内，往往推出大规模减税政策。

　　为什么这么轰动？

　　毋庸置疑，虽然历任美国总统都热衷于在税改问题上做文章，这次税改仍然有其特殊性，其是三十年来规模最大的税改方案。

　　减税不是一种容易的决定。

　　以里根的减税等政策为例，可以从三阶段来剖析其影响。

　　1981年，里根实施税改。减税后，财政赤字快速扩张，而此时因“滞涨”，其货币政策紧缩，减税的正面影响被高利率所抵消，美元大幅走强，需求外溢，1981年4季度和1982年1季度的GDP连续出现萎缩，经济陷入衰退。因国内矛盾爆发，减税只好停止。

　　1986年税改重启，股市大幅上行。其原因不仅是减税带来的市场对企业盈利预期的持续改善，还有广场协议等其他因素的重要影响。其时，里根政府已将政策重心转向国内矛盾对外转移。1980年代，美日逆差不断扩大。1985年9月，美英德法日签署“广场协议”，日元快速升值，美元指数快速回落。此后，美国经常项目逆差收窄。最终，日本市场泡沫化并破灭，美国经济真正走出了困境。

　　1989年里根离任时，联邦征收个人所得税的水平已由70%下降到28%，公司所得税由48%下降到24%。美国经济体系的效率大幅提升，经济开始了快速增长。但是，里根改革也为美国留下高财政赤字、高贸易赤字的新问题，大大削弱了美国的国际经济地位。

　　减税政策是双刃剑，既有利也有弊，其前景的不确定性相当强，且需要辅以其它政策的共同作用，才能有效达到目标。因此，对于“里根经济学”及其减税政策，经济学家们不断反省。此次特朗普再次提出类似方案，难免引起政企学界的热议，大家的观点冲突相当激烈，难有定论。

　　美国为什么要税改？

　　结果仍不确定，找到原因，或许比找到结果更有助于了解其影响。

　　比照三十年前，不难发现，两者有相似之处。

　　全球媒体常常将特朗普与里根相比，不无道理。事实上，将两者相比，主要原因不应放在个人身上，而应当放在其所处背景的相似之处上。

　　里根大动干戈进行税改，有深刻的历史、政治、经济背景。从本国经济上看，越战之后，美国处于1970年代到80年代的危机频发阶段，经济增长停滞，扩张的货币与财政政策几乎失效；从全球经济看，西欧与日本等亚洲国家的觉醒与崛起给美国带来了挑战和威胁，上世纪70年代以后，美国贸易环境急剧恶化。1980年-1985年间，美国商品贸易收支逆差从255亿美元迅速扩大到1221.7亿美元，引发热烈讨论；从政治看，彼时正处于冷战结束前夕，美苏两国剑拔弩张，都不遗余力争取自己的绝对优势超过对方。

　　历史往往与现实相互映照。里根改革的最大动力，便是认为美国在“二战”后在全球的绝对实力正在受到挑战而相对下降，进行“史上最强”改革的根源，是史上最强的忧患感。反观当今，美国在2008年经济危机后受到一定程度重创，其以为在“冷战”结束后的“单极化”趋势正在被“多极化”取代，欧元区虽然命运多舛但又不断咸鱼翻生，而新兴经济体的崛起将发展中国家推上了历史舞台。特朗普政府强调“美国优先”，并且在政治、经济、国际事务上多重收缩，无不是认为本国的国际绝对影响力和竞争力相对下降后作出的对应。如此，就比较容易理解，特朗普税改是美国当前进行一系列收缩政策的一部分。

　　美国税改有什么“理由”

　　回答这个问题，先要把美国税改的意义和意图捋清楚。先看看他们有什么“理由”。

　　从法律学看，税收主权原则是以维护和保障本国征税自主权为宗旨的税收制度准则，是税收的重要原则之一。在G20上达成的国际税收政策协调等，主要针对跨国的税收政策和事宜的合作协商，属于“自主协定税收权”。对“独立自主的征税权”，他国可以呼吁，可以指出问题，但终究不能直接干预。

　　此外还要考虑以美国为首的发达国家不断推进收缩政策的背景。所谓“收缩”政策，一种是在降低在国际政治等事务上的干预程度，降低国际公共服务和产品的提供，比如美国宣布退出“巴黎协定”，明确表示不愿意在全球环保事业上再做承诺、做贡献；一种是加大国内经济、贸易保护力度，加大与其他国家之间的交往、交易沟壑、壁垒，比如美国号称要增加贸易关税，进行“双反”等调查。这些都是比较负面的“收缩”方式，旨在通过不让自己的“肥水”流出去，不让别人对自己“占便宜”，来实现国内经济的“挤入”效应。相较而言，减税本身更注重减小政府对企业和居民的干涉，加强对企业的吸引力，增加居民消费能力。

　　最重要的是，减税体现了国家对于企业的重视。中国的“营改增”及以前多种税收优惠，也是如此。国家经济的繁荣，从来离不开企业的繁荣。正是基于这种认识，降低税率，是为了制造更良好、更有吸引力的营商环境，让企业愿意来到此地，愿意扎根于此。这不仅是美国的共识，也是全球的共识。

　　美国在争什么？

　　美国税改有没有“外溢”效应？有。美国的政治、军事、外交、经济、金融等地位决定了其全球影响力，所谓“外溢”是一贯的。而美国对中国的“外溢”影响日渐受到重视，主要原因并非美国的影响力在扩大，而是因为中国作为新兴经济体的领头羊，经济发展水平日益提高，在国际上的地位不断增高，与美国的差距在不断缩小，因此，我们在一些方面与美国的市场竞争更为直接和激烈。基于此，两国政策变化对对方的影响变得更大，双方也会对对方的政策变化更为敏感。我们需要适应这一点。

　　从美国税改方案本身看，其不确定性仍然很强。尽管税收基金会估计税改将令美国实际国内生产总值增加逾9%，实际薪酬增加8%，还能创造至少200万份新的永久的全职工作。但美国智库TPC的最新报告显示，综合考虑总需求、劳动力供应、储蓄和投资等因素后，长期看其对美国经济增长的影响微乎其微。美国不少经济学家提出明确的反对意见，认为这有可能诱发更高的通胀。美国税收政策中心估计，税改将令美国联邦收入在2017-2027年减少2.4到2.5万亿美元，在2027-2037年减少3.4万亿美元。美国国会预算局测算，这会在接下来十年中增加美国预算赤字1.5万亿美元。

　　由此可见，美国税改即使在短期内成功刺激经济，吸引全球资本流向美国，使企业更愿意在美国投资，对中国造成竞争性“挤出”，长期效果仍然堪忧。

　　但值得注意的是，美国对于吸引企业及投资的态度。这种态度不仅是手段，也是目的。无论在短期或长期，对企业的重视，为企业创造更好的环境，增强本国对企业的吸引力，才是增加国家经济竞争力的核心之一。

　　我们更应注意什么？

　　事实上，中国已经将提升对企业的吸引力作为国家经济发展的重点之一。十八大以来，十八届三中全会强调市场的决定性作用指明大方向，“简政放权”等为方便企业投资减除阻碍，税费减免一再被提上议程，“企业家精神”也屡次受到关注。“供给侧结构性改革”，就是要打通市场供需两端的顺畅通道，让企业和居民能够在更加公平的市场上实现共同成长和繁荣。

　　但是，怎样给予企业和企业家在市场中一个正确的“定位”，还有很多工作需要推进。 “亲、清”的定位非常精准，实际操作还待努力。近些年民间投资增速的下降或能说明一些问题。尽管在中央各部门及各级政府的努力下，民间投资增速仍然从2016年初至今经历了先降后升再降的过程，是不是说明我们对吸引企业还要做得更多？是什么原因引起的？税费减免是否到位？制度性成本降低了多少？企业面临的“玻璃门”有否拆除？供给侧的扭曲有否捋平直？中央的各项政策，各级政府是否有相应细则使实际操作可行？中央的各项意图，各级政府是否有建立起相应机制来支撑？

　　回顾里根时期来看，税改本身难以解决经济根本矛盾，难以成为影响经济的单一因素，需结合经济大背景，辅以全方位政策配套，才能对经济产生预期影响。因此，尽管特朗普政府税改动静极大，放开因其政治博弈带来的“热闹”看，我们或更应注意在税改之外，美国一系列配合政策及改革可能带来的影响。

　　对美国税改，我们没必要陷入口水战中，而是要做好符合世界第二大经济体及伟大复兴梦想竞争地位的一切准备。尤其是，中国正处在转型升级的关键时期，高端与低端产业都面临全球激烈竞争。正如十九大报告中提出，我国的主要矛盾已经转变，在新时代中，我们必须知道：第一，我们时刻处在激烈竞争中，无论别人是否有意针对我们；第二，我们已经不那么容易被人所伤，我们最大的任务仍是自身的改革发展。

　　与其蜂拥而上讨论美国税改对中国的影响，不如踏踏实实讨论中国政策如何影响自己的竞争力。

　　后记

　　美国税改的影响，主要是在市场中竞争力此消彼长的影响。

　　十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。

　　我们不必对美国税改亦步亦趋，而应继续深化适合自己的改革，在新时代贯彻新发展理念，建设适合中国的现代化经济体系。