胡星斗：再造中国区划的建议

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胡星斗：再造中国区划的建议

——进行强干弱枝、虚省建州、设郡分县的行政区划改革

导读:

　　我们建议尽快进行强干弱枝、虚省建州、设郡分县的行政区划改革，以实现国家的长治久安。

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正文:

　　我们建议尽快进行强干弱枝、虚省建州、设郡分县的行政区划改革，以实现国家的长治久安。

一、强干弱枝，强化中央机构，缩小地方政府。

　　中国政府层级结构呈金字塔型，不仅延续秦始皇的郡县制，而且由古代的三级政府转变为现在的五级政府或六级政府（国家—省—市—县—乡—村），强化了郡县制的中央集权官僚体制。

　　不过，说当今的中国实行中央集权制度也颇为名不副实。中国中央政府机关的公务员人数在朱熔基时期就由3.2万人减为了1.6万人[1]，是世界上少有的小政府。但是，中国的地方政府却是极其庞大，政府宣称的公务员总数是653.67万人，扣除中央机关1.6万人，地方政府拥有超过652万公务员；如果加上由财政供养的政府部门事业编制人员、合同工、事业单位人员、国有企业及银行中的干部、各协会管理人员、县乡村编外管理人员及财政不足额拨付经费、没有列入公务员系列的政府监管部门人员，那么，事实上中国的公务员人数超过7000万[2]，其中，71%的公务人员在县乡基层[3]。

　　而发达国家如美国的政府层级结构却是倒金字塔型，与中国完全相反。美国公务员有310万[2],其中包括公共事业单位的工作人员、国营企业的管理人员、邮政人员、军人、法官、警察、医生、工程师、清洁员、保管员等。如果邮政人员、军人不算在内，则为170万[4]，或180万[5]。他们绝大部分属于中央（联邦）一级，派往各地执行公务,如其国土安全部拥有雇员17万人[6]，农业部11万多人[7]，而其地方政府人数很少，州、市政府还有一些公务员，县、镇就基本上没有了,县只是一个协调机构,镇一级实行自治。法国拥有国家公务员200万人，而地方公务员少得多，为100万人[5]。

　　中国弱干强枝的官员队伍结构不利于中央政令的贯通，更不利于国家的长治久安，容易造成“上有政策，下有对策”，“政令不出中南海”以及地方主义、诸侯割据的状况，必须将之改变为强干弱枝的中央-地方关系，强化中央机构，缩小地方政府，实行中央派出机构制度。具体地说，就是虚省建州、设郡分县，形成中央-省-郡三级监督（省-郡两级派出机构）制度、中央-州-县三级政府制度。

二、虚省建州，缩小地方行政辖区。

　　所谓虚省建州，就是虚化省级政权，将之转变为小型的中央派出机构，负责监督与协调，类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。省一级的实体政府完全是多余的，规划、发展的工作由市、地区以及拟成立的州来完成就足够了。成立中央驻XX省专员公署，取缔省级政府、省级财政、省人大、省政协，撤消绝大多数的省厅局，仅设立由中央部委直管的监察局、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门，这些部门人员很少，挂牌为“中央政府监察部驻XX省办公室”、“国家发改委驻XX省办公室”等等，同时设立省检察院、法院及申诉专员（信访）办公室、审计办公室、廉政办公室（官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室）等，独立地司法、处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜；全国的重要的河流、湖泊、铁路、公路由中央政府直管，各省级派出机构之间协调具体事务。省派出机构的全部开支由中央财政拨付。

　　作者曾经提出“缩小省级辖区”[8]，引起了广泛的讨论。我国各省、自治区的辖区过大，平均人口在4-5千万，一些辖区范围远远超过英国、法国或德国的全部国土，这很不利于实行高效的现代化的行政管理。美国是发达国家，只有三亿人口，却分成了50个州，而且有些州是强行一分为二的，如南卡洛莱纳州、北卡洛莱纳州；南达科他州、北达科他州。美国平均每州只有500多万人。即使考虑到中国人口众多的特殊国情，地方政府的管理幅度以最多2千万人口（直辖市的平均人口）为宜。

　　我们建议：恢复中国古代“州”的建制，虚省后每省设立2-5个州，每州人口不超过2000万人；各州以副省级城市、省会、区域性大城市为中心设立，以大城市名为州名，暂定州为副省级，未来取消行政级别制度；将原来的市政府职能扩充为州政府，州政府所在城市不再另设市政府，以避免地方机构的臃肿；凡是省里已经设置的监督部门如检察院、法院、申诉专员（信访）办公室、审计办公室、廉政办公室（官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室），那么州不再设立，以实现监督与行政的分置；实行州管市、州直管县的制度，这样可解决市管县妨碍了县域经济的发展、省管县又遭遇行政距离太远行政事务太繁的尴尬。

　　虚省建州、缩小地方行政辖区后，威胁中国两千多年的省一级地方势力被分割（州一级不可能构成对国家领土完整的威胁），地方分裂主义被遏制，政府层级被减少（没有了庞大的省级政府），政府机构被裁减（州政府与所在地的市政府是一个机构），同时，州的设立将起到类似于设立直辖市或副省级直辖市[9]的效果，将极大地调动州一级的地方积极性，形成全国大发展的热潮。

　　虚省建州的改革易于操作，可行性极大。较大的难题是，解散省级政府和大部分省级部门，如何妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省（自治区）办事处或行署就职，有的可以到州政府工作，有的可以买断工龄、提前退休，有的可以经过培训转岗到目前我国比较薄弱的警察、司法等部门工作。

三、设郡分县，村级自治上升为乡镇自治。

　　行政区划改革的总体目标是形成中央-省-郡三级监督（省-郡两级派出机构）制度、中央-州-县三级政府制度。为此，在现有的县政府所在地设立中央及省的派出监督机构——郡，以加强对基层政权（县、乡镇、村）的监督。郡与地级市平级（但设立在现有的县政府所在地），挂中央政府驻XX郡办公室的牌子，代表中央政府处理基层事务，监督基层官员；其经费由中央财政直接拨付，人员由中央政府通过省派出机构任命；与省派出机构类似，郡下设申诉专员（信访）办公室、审计办公室、廉政办公室（官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室）等，独立地处理群众信访、腐败投诉、财产申报等事宜。

　　同时，我们建议将现有的县一分为N（二至五），取缔乡镇政府，继续合并村组，将村级自治选举上升为乡镇自治选举。

　　只有将县域拆分，才能改变目前县域过大、人口过多、撤消乡镇政府后县级政权管理幅度过宽的局面；以后每县以直接管理约20万人为宜，为此可以将一些条件比较好、成规模的镇改为县，设立新的县政府；而郡级派出机构只设在原县政府所在地，负责对所在县、新设立的县的统一监督，也就是说新设立的县一般不设郡级派出机构；郡级区划为原县域，包括数个分拆后的新县域；凡是郡里已经设置的监督部门如检察院、法院、申诉专员（信访）办公室、审计办公室、廉政办公室（官员财产申报办公室、行政公开办公室、监察办公室），那么县不再设立，以实现监督与行政的分置。

　　我们主张，全部取缔乡镇政府[10]，改为在乡镇一级（或者村组合并后）进行农村选举。因为只有这样，才能突破原村组家族势力甚至黑恶势力对于村民自治的干扰，才能搞好农村自治，一般来说，家族势力不可能控制多个村组和整个乡镇；因此，乡镇选举比村级选举更容易搞好；也只有搞好乡镇自治，才能填补撤消乡镇政府后遗留的治理问题。而缩小县域区划、每个县仅管辖两三个乡镇，为撤消乡镇政府、搞好农村自治奠定了基础。

四、行政区划改革的意义及实施。

　　（一）它将极大地推动中国的行政管理现代化的进程。通过撤消省级、乡镇两级政府，设立派出机构，实行垂直管理，改变金字塔型的政府层级结构，将五级甚至六级政府转变为三级政府，缩小地方政府规模，这些改革将有助于加强中央政府的权威性，提高行政效率，精简政府机构；而且，设立中央派出机构对地方进行管理或监督，符合世界上先进国家的做法；建立州级政府、撤消乡镇政府也符合州府治国、良绅治村、皇权不下县的中国传统。

　　（二）它有利于加强对于地方政府的监督。通过实现省-郡两级申诉（信访）、审计、廉政、环保、监察、司法等部门的垂直管理和独立监督，困扰中国的信访、冤案、特权、公款消费、腐败难题将能得到有效的解决。

　　（三）它能促进农村自治，推动政治体制改革的进行。缩小县级管理幅度，取缔乡镇政府，实现乡镇级别的自治选举，无疑提升了农村自治与选举的层次，为未来中国县一级的选举摸索了经验，奠定了基础。它将极大地促进中国的政治改革，裨益于现代化大业。

　　（四）它将有力地遏制地方主义、分裂主义的势力，实现国家的长治久安。州一级的经济规模、人口规模、综合实力都不足以构成对中央权威的挑战，不足以支撑地方主义，何况还有代表中央政府的省在对州进行全面的监督。对于分裂势力猖獗的新疆、西藏地区，按照我们的设想，成立新疆、西藏的省（区）级监督机构，同时设立北疆州、南疆州或伊犁哈萨克州、博尔塔拉蒙古州、昌吉回族州、克孜勒苏柯尔克孜州、巴音郭楞蒙古州；西藏设立前藏州、后藏州或拉萨州、昌都州、日喀则州。

　　（五）它顺应了市场经济发展的要求，有利于调动地方的积极性。市场经济必须配之以适度政府、廉洁政府，必须打破束缚生产力发展和资源优化配置的枷锁；而撤消省级政府、缩小县级区划、取缔乡镇政府，等于解开了捆绑在州、市身上的不合理的绳索，甩开了“婆婆”，释放了基层和农民的积极性。因此，它必然带来新的大发展的热潮。

　　行政区划改革的实施必须先经全民充分而自由的讨论，投票公决，然后修改宪法，加以法制确认与保障。最后国务院成立行政区划改革委员会，负责具体的落实工作。(完)

注释：

[1]许耀桐:中国行政体制改革的发展与启示.中国国情与制度创新[M].华夏出版社，2004

[2]专家呼吁立法严控“官员”膨胀[N].法制日报，2005-06-13

[3]张新光:中国乡镇行政管理体制模式的历史沿革与反思[J].理论与现代化,2007,(1)

[4]美国掀起史无前例“公务员热” 激烈程度超中国[N].法制晚报，2008-12-08

[5]朱向东:西方一些国家公务员范围[N].学习时报,2005-04-04

[6]美众院通过设国土安全部 纳入22个机构17万雇员[EB/OL].中国新闻网,2002-07-27

[7]李军鹏:积极稳妥循序渐进地探索实行大部门体制[N].光明日报,2008-02-29

[8]胡星斗:对缩小省级行政辖区的设想[N].人民政协报，2003-11-15；胡星斗.建议进行虚省实县的区划改革[J].今日中华,2005,191

[9]胡星斗:关于尽快将深圳青岛大连等城市设为副省级直辖市的建议[EB/OL].胡星斗中国问题学网.

[10]胡星斗:为什么我主张撤消乡镇政府.县市领导内参,2004,(1)